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Texte de la proposition de résolution élaboré par la plateforme www.harenunderarrest.be

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

relative à la réalisation, par la Cour des comptes, de deux audits dans le secteur

mercredi 13 janvier 2016

Le mardi 12 janvier 2016, la plateforme pour sortir du désastre carcéral (www.harenunderarrest.be) organisait une conférence de presse pour présenter une proposition de résolution visant à faire la lumière sur le financement de la mégaprison de Bruxelles-Haren et les "prisons modernes". Ce texte, déposé par les députés de 6 partis de l’opposition a été élaboré à l’initative de la plateforme. Texte lisible ci-dessous et en téléchargement.

CHAMBRE DES REPRÉSENTANTS DE BELGIQUE

2016

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

relative à la réalisation, par la Cour des comptes, de deux audits dans le secteur
des établissements pénitentiaires liés à un Partenariat Public-Privé

(déposée par M. Olivier Maingain et consorts)

DEVELOPPEMENTS

MESDAMES, MESSIEURS,

Depuis plusieurs années, des constats accablants sont dressés dans les rapports du Comité contre la torture des Nations Unies (CAT), du Comité pour la prévention de la torture (CPT), du Conseil central de surveillance pénitentiaire et des commissions de surveillance (dépendant du SPF Justice) ainsi que des ONG actives en la matière (en particulier, la Ligue des droits de l’Homme et l’Observatoire international des prisons) qui dénoncent tous la surpopulation carcérale et les conditions de vie dégradantes qui en découlent dans de nombreuses prisons du pays.

Pour endiguer cette surpopulation carcérale, les gouvernements successifs ont en priorité planifié, à partir de 2008, une politique d’accroissement et de modernisation du parc carcéral en adoptant un “Masterplan prisons”.

Depuis lors, trois nouveaux établissements pénitentiaires (Beveren, Leuze-en–Hainaut et Marche-en-Famenne) ont été construits selon la formule du Partenariat Public-Privé (PPP), avec un financement de type Design-Build-Finance-Maintain (DBFM).

Ce type de financement alternatif a fait l’objet de critiques aussi bien en Belgique qu’à l’étranger.
Alors que le gouvernement souhaite réformer le Code pénal et la procédure pénale et qu’il dépose diverses réformes législatives qui auront une incidence sur la population carcérale, que le ministre de la Justice et son administration ont déjà annoncé un troisième Masterplan pour les prisons, l’évaluation du Masterplan prisons 2008-2012-2016 (notamment un état des lieux précis de l’état des prisons et de leur type de population) et la réalisation complète de ses volets I et II ont été annoncées.

L’ensemble des effets réels que ces mesures auront sur la population carcérale est inconnu.
Dans un tel contexte, les auteurs de la présente proposition de résolution estiment que le projet de construire la plus grande prison du pays à Bruxelles- Haren, toujours selon la formule DBFM, doit faire l’objet d’une transparence démocratique exemplaire.

Les nombreux impacts qu’aurait cette prison, notamment sur le budget de l’État et le fonctionnement de la Justice, suscitent en effet des interrogations en ce que le dossier se construit dans une opacité que dénonce la société civile et qui a fait l’objet d’interpellations répétées en vue d’obtenir des réponses claires sur l’état de ce dossier.

Ainsi, seul le coût d’acquisition du terrain destiné au projet de prison de Haren a été communiqué, à savoir 53 millions d’euros, ainsi qu’un coût de construction estimé à 330 millions d’euros. Les coûts d’entretien, d’exploitation et de fonctionnement de la prison projetée sur le site de Haren, dont on sait qu’ils auront une durée minimale de vingt-cinq-ans, restent inconnus.

L’objet de la présente proposition de résolution est par conséquent de solliciter deux audits de la part de la Cour des comptes permettant une évaluation approfondie du choix de la formule PPP/DBFM pour la réalisation des prisons qui ont d’ores et déjà été construites dans le pays dans le cadre des “Masterplans” et pour les projets de construction à venir, en particulier celui portant sur la plus grande prison du pays, sur le site de Bruxelles-Haren.

Olivier MAINGAIN (DéFI)
Gilles VANDEN BURRE (Ecolo-Groen)
Stefaan VAN HECKE (Ecolo-Groen)
Christian BROTCORNE (CdH)
Marco VAN HEES (PTB)
Karin TEMMERMAN (sp.a)

PROPOSITION DE RESOLUTION

LA CHAMBRE DES REPRESENTANTS,

A. vu le premier “Masterplan 2008-2012 pour une infrastructure carcérale plus humaine”, approuvé en Conseil des ministres du 18 avril 2008, lequel prévoyait la construction d’une nouvelle prison de 300 places pour Bruxelles et le principe d’un recours à des techniques de financement alternatif ;
B. vu le second Master plan 2008-2012-2016, approuvé en Conseil des ministres le 19 décembre 2008, lequel prévoit la création de 1 060 places pour Bruxelles ;

C. vu le nouveau Masterplan de l’actuel ministre de la Justice, dont les détails ne sont pas encore connus ;

D. vu la décision du Conseil des ministres du 12 mars 2010 de poursuivre les projets de construction de nouvelles prisons, selon la formule DBFM ;

E. vu le rapport annuel 2012 de la Direction générale des Etablissements pénitentiaires, page 88, dans lequel on peut lire qu’“Après une rénovation en profondeur, l’aile cellulaire B de la prison de Saint-Gilles est à nouveau en service en mai 2012 après 8 ans de fermeture.” ;

F. vu la réponse du gouvernement belge aux questions du Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT) de décembre 2012 : “Grâce à l’ouverture de l’aile B de la prison de Saint-Gilles et la fin du quota (mis en place à l’intérieur de celle-ci depuis 2003), l’administration pénitentiaire dispose d’une plus grande marge pour équilibrer la surpopulation entre la prison de Forest et la prison de Saint-Gilles. Elle s’est engagée à suivre la situation de manière permanente afin de maintenir la population à un seuil tolérable, soit environ 600 détenus à Forest, et environ 850 détenus à Saint-Gilles.” ;

G. vu le rapport annuel 2013 de la Direction générale des Etablissements pénitentiaires, page 56, dans lequel on peut lire : “Projets d’économie d’énergie — La collaboration entre FEDESCO, la Régie des Bâtiments et la DG EPI donne lieu, dans le cadre d’économies d’énergie, au lancement de plusieurs nouveaux projets, dont le renouvellement de l’installation de chauffage et de la production d’eau chaude sanitaire à Saint-Gilles. Il s’agit d’un investissement de plus de 800 000 euros qui sera récupéré dans les quatre ans. (…)” ;

H. vu la décision du Conseil des ministres du 15 décembre 2010 de prévoir, pour Bruxelles, une mégaprison de 1 190 places, en remplacement du site Saint-Gilles/Forest et Berkendael, laquelle précise qu’“un espace adéquat a été trouvé” sans nommer le site de Haren ;

I. vu les 612 places prévues, en deux blocs, pour les hommes incarcérés sous le régime de la détention préventive dans le projet de Haren et vu que, au 23 mai 2015, il y avait 410 personnes placées en détention préventive pour les deux arrondissements de Bruxelles et de Hal-Vilvorde, soit un différentiel de 200 cellules qui seraient donc vides si la prison de Haren était déjà opérationnelle ;

J. vu le rapport de la Cour des comptes de Belgique, publié le 21 décembre 2011 et relatif aux mesures de lutte contre la surpopulation carcérale, lequel relevait, entre autres, d’une part, l’absence d’études préalables suffisantes concernant la décision de principe du gouvernement de choisir la formule du Partenariat Public-Privé (PPP), en particulier l’absence du test de la plus-value de ce choix par rapport à un financement classique, appelé Public Private Comparator (PPC) ou plus précisément Public Sector Comparator (PSC) qui sert aussi de point de référence pour analyser les propositions de projets des candidats du secteur privé durant la phase de sélection et, d’autre part, la difficulté d’évaluer les coûts liés à la future prison de Haren ;

K. vu les commentaires de la Cour des comptes de Belgique, relatifs au projet de budget fédéral pour l’année 2015, lesquels précisent que les crédits prévus pour payer les redevances DBFM (Design, Build,
Finance and Maintain) des prisons de Marche, Beveren et Leuze et la redevance du CPL de Gand ne seront sans doute pas suffisants alors que ces établissements sont en sous-capacité, à l’heure actuelle” et que “le coût réel de la prison de Haren reste inconnu, alors que les étapes déjà réalisées des Masterplans semblent ne pas pouvoir être financées entièrement ;

L. vu le rapport d’activités 2008 de la Cour des comptes de France et son rapport public annuel 2015 relatif à février 2015 soulignant, d’une part, le surcoût généré par ce type de financement et les problèmes
liés à la qualité des services rendus et, d’autre part, que “le contrat de partenariat ne présente pas pour les collectivités locales d’avantages décisifs par rapport aux formules classiques de la commande publique ou de gestion déléguée. (...) L’enquête confirme les constats précédemment formulés par la Cour dans ses rapports sur les partenariats public-privé pénitentiaires (...) : des évaluations préalables orientées, un risque financier lié à une absence de soutenabilité budgétaire des contrats, une faiblesse globale de l’accompagnement par la puissance publique et la difficulté d’établir la réalité sur les coûts ;

M. vu le rapport de la Cour des comptes de France adressé à l’Assemblée nationale en octobre 2011, lequel souligne que “l’addition des contrats de partenariat, dont l’effet est certes indolore dans les premières années, devrait entraîner une hausse très significative des dépenses obligatoires relevant de la direction de l’administration pénitentiaire, et de ce fait, des risques d’éviction des autres dépenses de fonctionnement” et formule de nombreuses recommandations pour évaluer la soutenabilité budgétaire des PPP en matière pénitentiaire ;

N. vu l’engagement de Mme Christiane Taubira, ministre de la Justice française, le 26 septembre 2012, à ne plus recourir aux PPP pour la construction d’établissements pénitentiaires ;

O. vu l’article 5 de la loi du 29 octobre 1846 relative à l’organisation de la Cour des comptes de Belgique concernant sa mission de contrôle du bon emploi des deniers publics et en particulier son alinéa 5 concernant le respect des principes d’économie, d’efficacité et d’efficience ;

P. considérant que, comme l’a souligné la Cour des comptes de Belgique, le choix du PPP n’a pas reposé sur un véritable test de la plus-value éventuellement apportée par le secteur privé (en application du PPC) pour analyser l’apport d’une telle formule PPP vis-à-vis d’un financement classique ;

Q. considérant que le choix du recours au secteur privé via le mécanisme du PPP (ce qui signifie la semiprivatisation des nouvelles prisons) n’a fait l’objet d’aucune étude comparative, notamment avec la situation d’autres pays dans lesquels le recours partiel ou total au secteur privé pour la gestion des prisons sont partiellement ou totalement privatisées, comme par exemple aux États-Unis où le coût d’incarcération par prisonnier a augmenté de manière significative, conduisant les Démocrates et les Républicains à lancer une initiative commune visant à réduire la population carcérale de moitié dans les dix ans (“Cut50”), soutenue par les deux partis majoritaires ;

R. considérant que la formule DBFM permettant, via la “redevance annuelle de disponibilité” que l’État paye au prestataire, de ne pas inclure ces montants au budget de la Régie des Bâtiments, ni de les comptabiliser comme investissements, pose la question de sa compatibilité avec les nouvelles règles comptables européennes et les directives d’Eurostat, ces nouvelles normes visant justement à exclure la possibilité de fractionner des investissements ;

S. considérant que la pratique a démontré que les structures de détention plus petites offrent de meilleures chances de réinsertion, et qu’une capacité de l’ordre de 300 à 400 détenus offre un meilleur rapport coûtefficacité que les plus grosses structures ;

T. considérant qu’une prison standard de 300 places nécessite de rechercher un terrain d’une superficie de 8 à 9 hectares alors que le terrain de Haren fait 19,5 hectares pour un nombre de places de détention quatre fois supérieur ;

U. considérant que les magistrats soulèvent les violations des droits fondamentaux et les contraintes matérielles démesurément lourdes qui résulteront de la tenue d’audiences dans les salles d’audiences incluses dans le projet de prison, et que nombre d’entre eux refuseront par conséquent d’organiser des audiences de leur tribunal à la future prison de Haren ;

V. considérant les critiques de ce projet établies par M. le bâtonnier de l’Ordre francophone du Barreau de Bruxelles et les craintes du barreau que ce projet porte gravement atteinte aux droits de la défense ;

W. considérant que, en commission de l’Intérieur de la Chambre des représentants, le 14 juillet 2015, le ministre de l’Intérieur a confirmé l’existence d’un accord avec le consortium Cafasso pressenti pour construire la prison de Haren, qu’il a promis aux députés de leur en communiquer le contenu mais que cette communication n’a toujours pas eu lieu ;

X. considérant que le budget 2015 a été déclaré insuffisant par la Cour des comptes pour liquider les dépenses liées aux frais de fonctionnement des établissements pénitentiaires actuels, à la nourriture, à l’entretien et aux frais médicaux de leurs détenus ;

Y. considérant qu’il faudra également prévoir, dans le cas de Haren, un budget pour :
i. de potentiels coûts supplémentaires importants liés à la nature du terrain et à l’absence d’étude de faisabilité préalable de la construction d’une prison de cette taille sur le site pressenti, lequel recouvre pour partie une nappe phréatique affleurante ;
ii. une compensation pour l’espace vert qui serait détruit ;
iii. le déplacement et la survie des espèces protégées qui s’y trouvent ;
iv. les frais de déplacement entre le Palais de justice et la prison de Haren ;
v. les frais de construction de lignes de transport en commun pour permettre l’accès à la prison ;

Z. considérant que le recours aux PPP prive les parlementaires d’une vision globale de la situation, les dossiers étant disjoints, et donc de la possibilité d’exercer leur mission de contrôle sur le pouvoir exécutif ; ainsi, les coûts totaux de ces prisons sont ventilés entre différents budgets et étalés sur des périodes dont les années de début et de fin sont parfois inconnues ;

Z1. considérant que les coûts réels qu’implique la signature de tels contrats sont, par ailleurs, fonction de clauses qui restent confidentielles ;

Z2. considérant que ces contrats font peser la majeure partie du risque sur l’État ;

Z3. considérant que les parlementaires, lorsqu’ils demandent des clarifications concernant le coût du projet de prison à Haren, n’obtiennent que des réponses contradictoires (comme pour l’existence ou non d’un précontrat avec Cafasso) ou incomplètes (les coûts réels du projet de prison à Haren) ;

Z4. considérant que le Constituant a prévu, aux articles 74 et 174 de la Constitution, que la Chambre des représentants exerce le pouvoir législatif fédéral pour les budgets et les comptes de l’État, et qu’il est donc impératif que les parlementaires puissent se prononcer en connaissance de cause sur les questions budgétaires d’importance, comme c’est le cas pour le choix de formules PPP pour la construction des prisons ;

DEMANDE À LA COUR DES COMPTES :

A1. de réaliser un audit relatif, d’une part, à la pertinence du choix de la construction et de l’exploitation d’infrastructures pénitentiaires via un Partenariat Public-Privé, pour les établissements pénitentiaires de Termonde (pas encore construit), Beveren, Marcheen- Famenne, Leuze-en-Hainaut et Haren (pas encore construit) ou tout autre lieu et, d’autre part, à l’évaluation de la soutenabilité budgétaire de chaque projet de contrat de partenariat ;

A2. de réaliser un audit relatif à l’ensemble des coûts réellement imputables aux différentes parties du budget de l’État et, le cas échéant, aux budgets des entités fédérées pour ces différents établissements pénitentiaires (qu’il s’agisse des coûts réels déjà observés, des coûts réels prévisibles, compte tenu des contrats conclus ou des coûts réels prévisibles, compte tenu de l’état des négociations en cours en ce qui concerne les contrats qui n’ont pas encore été conclus) et d’inclure, entre autres, dans ces coûts ceux qui se rapportent au prix d’acquisition des terrains, à la construction, à l’entretien, à l’exploitation et au fonctionnement, et ce pour toute la durée des contrats ;

A3. d’indiquer et d’apprécier les critères et les modalités de désignation des partenaires privés ;

A4. de publier ces rapports d’audit au cours du premier semestre 2016, qui seront ensuite débattus à la Chambre des représentants ; ce débat parlementaire étant indispensable à l’exercice des missions constitutionnelles de la Chambre des représentants et notamment de ses devoirs de contrôle des budgets et des comptes de l’État ;

DEMANDE AU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL :
B1. de surseoir à tout nouvel engagement contractuel et/ou financier de l’État pour les projets en cours jusqu’au dépôt du rapport d’audit de la Cour des comptes de Belgique ;

B2. de tenir compte des audits visés aux points A1 et A2 et des recommandations de la Cour des comptes.

17 décembre 2015

Olivier MAINGAIN (DéFI)
Gilles VANDEN BURRE (Ecolo-Groen)
Stefaan VAN HECKE (Ecolo-Groen)
Christian BROTCORNE (CdH)
Marco VAN HEES (PTB)
Karin TEMMERMAN (sp.a)

PDF - 491.4 ko
20160112_proposition_resolution_audit_prisons_ppp.pdf

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